职教混改如何蹚出政策创新之路_资讯 - 公考资讯

[db:作者] · 2022-3-31 18:49:24

编者按
党中央国务院出台了一系列重要文件，鼓励职业教育开展混合所有制改革，这些政策已基本可以支撑混改实践，只是由于一些客观原因，地方政府在具体政策供给方面还有所欠缺。对于职业院校来说，不能坐等地方具体政策的出台，而要积极推动实践，以实践催生政策。为此，我们组织了这组稿件，系统梳理混改政策，分析混改院校的政策生成价值，以期形成“学校创新、政府认可”上下联动的改革发展生动局面。
混改的个案实践及政策贡献
雷世平郭素森李海燕
在国家政策推动下，尽管近年来学术界对混合所有制办学体制改革（简称“职教混改”）研究持续推进，实践领域院校案例亦不时出现，但职教混改至今仍在徘徊、观望中缓慢前行。归因分析时，似乎所有难点、痛点均指向具体政策供给不足。系统梳理职教混改政策现状，深度剖析其存在的问题，继而推进政策创新，不仅是职业院校混合所有制办学之急需，也是新时代深化职教体制改革、以法治促进职业教育“管理”走向“治理”的“开山锯”。
混合所有制办学政策现状
政策的分类方法很多，依据政策位阶，我们将职教混改政策分为总政策、基本政策和具体政策三个层面。
总政策指党中央国务院关于发展混合所有制经济和国企改革的重要论断，是指导和规范政府混合所有制办学行为的理论和方法，是统领职教混改的元政策。
由于职教混改迁移自经济领域国企混改经验，在理论基础、核心概念上承袭了经济领域混改的基本逻辑。我国发展混合所有制经济和推进国企改革理论与政策体系的形成经历了从“财产混合所有的经济单位”提出，到“混合所有制经济”概念阐释，到“发展混合所有制经济”决定，再到“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”等重要论断的深化过程，主要体现在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993）、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（1999）、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）及国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（2015）等一系列重要文件中。这些重要论断为经济领域混改向职教领域迁移提供了基本遵循。第一，使职业教育办学资源从单一依赖于国家教育财政或单纯吸纳利用社会资本走向了更为多元的混合形式，增加了职业教育办学资源的总量供给。第二，通过产权股份化形式放大国有教育资本功能，扩大国家对职业教育办学资源总量的控制幅度。第三，促进政府职业教育管理体制变革和多元主体下现代职业学校制度构建。
基本政策指国务院关于探索发展、鼓励发展混合所有制职业院校的基本要求，是混合所有制办学的主导型政策。
国务院2014年的《关于发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）中首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。随后，在《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（2016）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《国家职业教育改革实施方案》（2019）（简称《方案》）等重要文件中，国务院连续提出职教混改基本要求，职教混改在完善现代职业教育体系、促进职业教育向类型教育转变方面的作用愈加清晰。
具体政策指相关部委、地方政府对推进职教混改的行动准则，是政策框架中最重要也是最具挑战性的政策类型，它既是对理论引领的继承，也是操作实施的动作转换，因而亦是推进职教混改落地的重要推手。
最近几年山东、新疆和河北等地开展了职教混改试点，尤其是河北、山东边试点、边总结，分别出台《职业院校股份制混合所有制办学试点方案》《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，开创了我国职教混改具体政策制定的先河。这些文件虽带有一定应急性，但颇具开拓性，不仅对推进河北、山东本省职教混改具有重要的指导作用，对其他省份的职教混改亦有借鉴作用。
混合所有制办学政策分析
当前，职教混改总政策、基本政策基本上可以支撑职教混改，但具体政策缺失制约着改革的深入推进，主要存在三个方面的问题。
一是从政策供给视角看，职教混改政策还不完善。
各部委和地方政府落实国务院《决定》《方案》“提出要求”普遍到位。职教混改在教育部、人社部等部委文件中都有提及；在地方政府文件中，无一例外地提到要“探索”“鼓励”股份制混合所有制职业院校，但开展试点数量很少。目前为止，省级政府推动混改试点只有山东9个、新疆13个、河北3个。在官方支持的试点项目中，仅山东确立了学校层面“大混合”4个试点项目。出台意见也不多，仅山东在2020年发布了职教混改的指导意见，河北在2019年发布了试点方案。这种状况折射出的是地方政府思想不解放，缺乏足够的行动勇气。
二是从政策运用视角看，多为按就近原则借用集成。
混合所有制办学作为公有和非公有资本交叉融合的办学形式，原“公办”或“民办”办学政策与之不完全匹配。探索者在现行政策夹缝中求生存，找良方，利用现有政策灵活性的一面，尽力化解办学实践中遇到的各种困难。山东《指导意见》和河北《试点方案》开创了职教混改具体政策制定先河，在院校法人登记、法人治理、产权确认、人事管理、经费支持等问题处理上，不论教育领域还是经济领域的政策法规，也不论是公办民办，哪条接近用哪条，而源自实践经验总结、契合职教混改本质规律的内生性创新内容偏少。
三是从政策形成视角看，出台新政难度巨大。
职教混改看似是政策供给不足，实质却是制约改革的关联性政策大量存在，且其规制力过于强大。地方政府依照既有政策规范为职教混改设置加审通道，一个看似简单的问题，足以使当事职业院校和企业“跑断腿”“磨破嘴”，“法无禁止即可为”的实践创新空间很小。而且出台新政难度巨大，远非教育一个部门所能决定。山东《指导意见》起草始于2018年，但直至2020年9月才最终问世，且由14家单位联合发文；河北《试点方案》由9家单位共同参与。这看起来是“形成了合力”，实质上地方政府各厅局间协调仍有难度。值得注意的是，这两个省都有省委、省政府主要领导对职教混改的批示意见。
推进混合所有制办学的政策创新
职教混改政策创新涉及经济社会各个领域的方方面面，是一项复杂的系统工程。既要坚持全面系统的观点，又要抓住重点，以重要领域和关键环节突破带动全局。
一要消除“等靠要”思想，释放政策创新动力。
政策的制定总是滞后的，从我国改革开放的丰富实践来看，任何一项改革和创新举措的出台都晚于实践探索本身。既然国家“鼓励发展”的态度已经十分明确，那么任何徘徊观望、因循守旧、不思进取和消极无为的态度与做法都不可取。职教混改是一项前所未有的挑战，各级地方政府和职业院校、企业及其他社会力量必须破除因循守旧的思想藩篱，克服“等靠要”的思想，自觉地解放思想，勇立潮头、敢为人先，强化问题意识、树立问题导向，才能释放政策创新动力，迈开职教混改的步伐，推动职教混改的实践。
二要积极推动混改试点，用充分实践催生政策。
试点既是职教混改的重要任务，又是职教混改的重要方法。职教混改试点承担着“探路”的使命，是职教改革的“前哨站”“侦察岗”。我国改革开放40多年的实践充分证明：但凡重大的改革举措，无一不是通过试点、总结而逐步推广开的。前期，苏州工业园区职业技术学院的产权变更、民进公退以及法人治理的经验，海南职业技术学院“三化四不”的体制方案，山东海事职业学院“一个平台、两类资本、三驾马车、四套机制、五项原则”的办学模式，山东化工职业学院的“政府供地+企业出资+明晰产权”的建设模式，已为职教混改提供了典型试点经验。因此，在当前尚无法出台系统职教混改具体政策情况下，从教育部或省级政府层面推动混改试点，尤其是利用“省部共建职业教育创新发展高地”来推动混改试点，探索职教混改的实现路径和实现形式，可为全国范围内职教混改提供可复制、可推广的经验。
三要加强对已有政策研究，推进混改政策的创新。
推进混改政策出台，首先要加强已有办学政策对混改的适应性研究。要根据职教混改需要，按“就近原则”对现行“公办”和“民办”办学政策进行系统分析，深入挖掘其适应和支撑职教混改的政策条款，并加以集成，为职教混改提供基本的政策依据。其次要总结混改试点经验，推进混改政策创新。在充分实践的基础上，总结各地推进职教混改、解决实践问题的成熟做法，重点对办学实践中遇到的“举办方式、出资方式、产权制度、办学许可、法人登记、治理体系、人事制度、财政支持、分类管理”等关键或敏感性问题进行系统研究，提出解决建议，为形成相关指导意见奠定坚实基础。
（作者雷世平系长沙航空职业技术院教授；郭素森、李海燕系山东海事职业学院副教授）
混改的个案实践及政策贡献
李立乐乐杨张欣
当前职教混改步伐相对缓慢，不少人将原因归结为办学政策供给不足，继而滋生了对政策“等靠要”的思想。事实上，很多特定的政策都晚于实践并产生于实践，需要一个上下联动的“生产”过程。基层职教混改实践具有重要的政策催生价值，其经验探索即是职教混改政策的初始形态。因此，对“麻雀”进行解剖，可以提高对职教混改本质与规律的认知，并为混改的全面提速和推进提供有效方案。为此，我们选择4所混改院校，从不同角度解读混改个案实践的政策贡献。
个案苏州工业园区职业技术学院
产权变更与法人治理视角
苏州工业园区职业技术学院成立于1997年，是我国自发探索的第一所混合所有制职业院校。
在创办后10年里，该学院经历了“公办股份制—引入民间资本—民资一股独大—多元混合所有”四个阶段，其产权结构多次变更，从完全的国有资本演变为政府机构、企业、管理团队等7方共同持股的多元化办学局面。促发学院产权结构变更的原因在于公有资本投入不到位，民间资本以“基建代建”方式取得了股权，并在随后民间资本转让中形成了股权多元化的局面。上海翔宇教育集团、吉林光华、苏州光华教育投资公司、学校管理团队、苏州沸点教育咨询管理公司、苏州市教育局和劳动局等分别占有40%、30%、10%、10%、9%、1%、1%的股权。
产权变更带来了治理结构的演变，该学院的法人治理结构主要参照美国私立大学模式构建，经历了一系列变迁。董事会成员规模从原来的13人增加到29人，其中中方11人，外方18人，企业、学校、政府成员比例分别为69%、24%、7%。
政策贡献
第一，学院经历了从国有股份制走向混合所有制的完整过程，其原因发自于办学资源配置的需要。这对于考察职业教育办学资源如何更为社会化、市场化的配置，撬动办学资源不足的存量公办职业院校推进改革，具有重要的政策参考价值。
第二，学院开展了多方办学主体共同认可的资产评估，并在举办者变更中实现了顺畅流转。对于优化职业教育办学资源配置而言，产权如何评估确权是关键环节，是一个绕不过去的问题，同时也是政策制定的难点。
第三，学院法人治理突破了“股东利益至上”的治理模式，选择了“利益相关者至上”的结构，其标志性特点为董事会成员数量众多、类别分明、代表广泛。企业领域的公司治理实践与研究表明，这两种治理结构各有利弊，其关键在于如何扬长避短，深入到更为细致的治理机制层面量身定制。
该学院的办学实践为职教混改政策中关于产权明晰、产权流转以及治理结构、治理机制的设计提供了可借鉴的样本。
个案海南职业技术学院
体制设计视角
海南职业技术学院的创办具有鲜明的历史背景与地方特点。
在“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干”的特区精神鼓舞下，1999年5月，海南省省长办公会作出决议：采取政、校、企联合的股份制形式创办海南省第一所公办高职院校。
新的投入方式必然要求建立一套与其相适应的新的管理体制和领导体制。为此，省政府为学院量身定制了“三化四不”体制方案，即：产权股份化、运作企业化、后勤建设社会化；不定行政级别、不给财政供养的编制、不再投入建校经费、不要政府财政负担。
这一体制设计相较于其他案例院校而言思路更新、步子更大，具有“放手去干”的特点。在办学早期，灵活的办学体制给学院带来了快速发展，并促进了校企深度合作，不仅在半年内完成了从签订协议到首次招生的建校过程，并在后续办学中依托产教融合取得了一系列的“国字号”质量成果与出色的企业发展效益。但这一体制设计也面临着如何适应新时期变化的挑战，特别是在国家加大了对公办职业院校投入力度之后，其缺乏生均拨款政策支持的“四不”机制使学院遇到了办学投入上的困难。多年来，该学院一直呼吁对体制方案作出新的调整。
政策贡献
第一，经济欠发达地区如何通过股份制或混合所有制形式配置办学资源、创办职业院校。
第二，新的体制设计使混合所有制职业院校学会了如何精打细算过日子、滚动发展求壮大。
第三，回答了混合所有制职业院校的校企协同育人与质量建设的业绩成果是如何取得的。
第四，提出在原有体制方案政策红利减弱、消失时，应以什么样的方式来策动政府重新调整政策供给的问题。
第五，在新的办学形式面前，学校管理者、举办者往往是最有积极性、创造性去解决问题的角色，政府应如何看待和回应他们的需求。
该学院的办学实践为职教混改政策中关于办学体制设计提供了可借鉴的样本，对深入理解企业行为、院校行为、政府行为这三者之间的关系具有重要的参考意义。
个案山东海事职业学院
更为全面的制度设计与实践视角
山东海事职业学院创办于2011年，是潍坊市政府投入536万元财政资金，撬动三家企业3.6亿元社会资本共同创办的“混合体制、民办高校、事业单位”的“原生态”混合所有制职业院校。
作为山东省职教混改试点领头羊，学院探索形成了搭建“一个平台”（开放式融合性共享型高职院校产教融合平台）、汇聚“两类资本”（政府资本和企业社会资本股份制合作办学）、健全“三驾马车”（董事会、监事会和办学管理团队相对独立、相互支撑）、完善“四套机制”（资本管理、人事管理、教学管理和质量监控有序运行）、秉承“五项办学原则”（坚持资本保值增值、多方利益共享、协商共治办学、依法依规运营、创新驱动发展）的“山海模式”。
学院实行“大混合”套“小混合”吸纳更多办学资源的综合办学形式，分别设立了集“培鉴赛研”为一体的人工智能制造学院、以“生产性实训”为特色的京东新迈尔电商学院和京东校园实训中心、以“营利性为创新方向”的股份制国际海洋工程公共实训中心等多个“小混合”项目机构，实现融资1.17亿元。
政策贡献
第一，以数百万元的教育财政投入撬动数十倍的社会资本投入，“大混合套小混合”的模式发挥了以制度变迁提升办学效率的显著作用。
第二，混合所有制职业院校应当如何建立动态性的资产评估和股权变更、退出机制，在资产确权、控制权制衡等层面上发挥更大作用。
第三，如何打造基于企业业务发展急需的“小混合”项目，在促进校企协同育人、校企师资互聘共培、专业课程改革与实践教学组织等层面提供更加强有力的平台支撑。
该学院为山东省职教混改指导意见的制定出台提供了重要的实践样本。
个案山东化工职业学院
地方政府主导的整合资源视角
山东化工职业学院是2020年以国有资本组合形式成立的股份制职业院校。该学院创办于2003年，原址位于山东省淄博市，原举办者为中石化齐鲁分公司。在2017年举办者变更为潍坊市教育投资集团公司后，校区从淄博市搬迁至潍坊市滨海开发区，以租赁校区方式办学。
2020年9月，该校拟以混合所有制形式，将举办者变更为潍坊市滨海开发区管委会（股权41%）、山东水利发展集团公司（股权49%）、潍坊市教育投资集团公司（股权10%）。该产权比例目前为预设，待三方投入全部到位后，再最终评估确权比例。
在滨海开发区管委会支持下，学院新校区用地已规划落定，今年启动一期建设。新校区占地1100亩，规划建筑面积30万平方米，计划投资16亿元，首期5.6亿元已到位，按照“政府供地+企业出资+明晰产权”模式建设。
政策贡献
第一，走资源整合路线，学院的办学改革融合了地方政府、国有企业的资源投入，兼具撬动存量国有资源投入、通过二次分配加大职业教育办学资源投入的特征。
第二，善于变通，以政府掌管的潍坊市教育投资集团公司为载体，为承接央企资源向地方转移发挥了对口嫁接作用，表明具体有效的处理办法只能由基层创造。
第三，提前筹划，潍坊市政府自2006年起在一片荒芜盐碱地设立滨海开发区，为以办学用地供给撬动社会资本投入创造了十分有利的条件。
第四，解决央企国企的“国有资产流失”后顾之忧，以后勤服务社会化、带动企业产业在本地区进驻等效益回报，为企业参与办学提供了可信的承诺支持。
潍坊市政府的积极作为为学院推进职教混改提供了强有力的支持，“一张混改蓝图干到底”，充分体现了人是改革的最关键因素。
职业院校混改实践为政策制定提供了大量鲜活、生动的案例，地方政府和改革院校在实践中“不等不靠”，突破了现有政策规范的制约，创造性地解决了企业参与举办职业院校的各类具体问题，凝练了解决各种具体问题的思路与技术方法。尽管有些做法行走在政策规范的边缘地带，但这些做法总体上是顺应国家深化职教办学体制改革总体要求、面向地方实情解决实际问题的，是打破原有政策束缚、推进我国职业教育政策集成创新、提高政策效能的突破性创造。院校应当做的，是在改革中从抽象到具体，“有血有肉”地实现国家关于职教混改的总体要求；学界应当做的，是在改革中从现实到理论，不断解释和拓宽对职教混改的本质认识；政府应当做的，是将院校的做法和学界的研究反复检验之后，从经验到政策，形成“学校创新、政府认可”上下联动的职业教育改革发展生动局面。
（作者李立系海南职业技术学院职教研究中心常务副主任；乐乐系长沙航空职业技术学院教授；杨张欣系山东化工职业学院办公室主任）