谋高质量发展 为现代化奠基——我国职业教育“十三五”回顾与“十四五”展望_资讯 - 公考资讯

摘要：“十三五”期间，我国确立了职业教育作为一种教育类型的发展定位，形成了纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系及其建制化路径，完善了整体提质基础上的重点培优发展模式，深化了以育人为核心的职业教育产教融合办学模式改革。“十四五”时期，我国职业教育可考虑对标“教育现代化2035”的远景目标，从体系内涵的现代性、制度嵌入的现代性和育人模式的现代性三个方面实现“嵌入现代化的高质量发展”的阶段性目标。基于目标的设定，“十四五”期间我国职业教育可重点聚焦三大任务：探索中等职业教育和职业高等教育的新发展模式、强化职业教育体系内外部的制度协调和有效供给、促进职业院校人才培养的规范化和体系化。
作为制造大国和人力资源大国，党中央、国务院历来高度重视职业教育发展。“十三五”期间，以习近平同志为核心的党中央对职业教育的重视程度前所未有，把职业教育作为经济社会发展的一项重要工作，摆在了前所未有的突出位置。全面总结“十三五”时期我国职业教育发展的主要成就和经验，探寻亟待解决和优化的矛盾与问题，并着眼于“十四五”职业教育高质量发展的要求，进一步推动职业教育现代化，具有重要的现实意义。
一、“十三五”时期我国职业教育发展的主要成就
（一）确立了职业教育作为一种教育类型的发展定位
2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》确立了职业教育作为一种教育类型的重要地位，从根本上扫清了影响职业教育发展的思想障碍。它响应了新时代人才观的转变，响应了个体发展的多元可能，为增强职业教育吸引力提供了制度层面的保障。当然，树立职业教育的类型地位，并不意味着职业教育要关起门来办教育。相反，类型教育挖掘了职业教育作为教育类型的育人价值，不仅具有培育技术技能人才的独特价值，更有将职业作为育人载体的普适价值。多年来，社会对职业教育是否具有通识教育、培养现代公民的功能一直持有怀疑态度，其理由不外乎可迁移性弱、职业指向性强、功利主义浓厚等。然而，杜威的“通过职业而教育”的命题及其实践，早已阐释了职业教育具有的“促进人的生长与发展”的价值。而新职业主义的兴起，更是进一步丰富和拓展了现代职业教育发展的内涵和空间，实现了与现代人类社会发展特征相契合的职业教育现代化升级。因此，职业教育类型地位的确立，应该被视为是职业教育高质量发展和实现现代化的重要前提，它决定了职业教育体系建设的可能性，技术技能人才生涯发展的宽广度，以及职业教育与培训事业的更大潜能。
（二）形成了纵向贯通横向融通的现代职业教育体系及其建制化路
职业教育类型地位的确立，客观上要求职业教育需要建立匹配其知识体系和社会功能的学制框架和运作机制。实际上，早在2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中就已经提出了构建“中国特色职业教育体系”。然而，体系建设必然要破除两层障碍：一是观念层面的合法化，例如社会是否接受职业教育突破现有专科层次的天花板，实现在本科层次乃至研究生层次的育人；普职融通、产教融通的本质及其价值为何；二是制度层面的合法化，即如何将观念层面形成的共识落实到具体的办学过程当中。这其中涉及的很多环节都有着强大的传统观念阻碍和制度变革的路径依赖。在《国务院关于大力发展职业教育》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等中央政策的导向下，在“示范校”“骨干校”建设等一系列项目、任务的执行之下，构建现代职业教育体系的社会基础和自身基础逐渐成熟，并于2014年《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》（以下简称《规划》）中确立了到2020年构建起现代职教体系的基本目标。而这其中，本科层次职业教育是这一体系取得突破的最大挑战。“十三五”期间，教育部门先后采取了自上而下的“地方本科转办职业教育”，以及自下而上的“新建本科层次职业学校和专业”两条路径，并逐渐通过高水平大学举办职业技术教育学院、民办高等职业院校升格、盘活开放教育资源等方式，进一步拓宽本科职业教育的办学主体。
（三）完善了整体提质基础上的重点培优发展模式
相较于普通教育，职业教育的发展基础和投入一直较为薄弱，各级政府和社会对职业教育的重视程度相对不够，直接导致职业教育办学质量和社会声望曾广受诟病。此外，与普通教育不同的是，职业教育尤其强调与区域产业间的互动，其人才培养涉及多主体、多情境，无论是顶层设计、还是资源配置，都更为复杂。为了解决职业教育发展过程中可能遇到的未知问题，依托项目化治理所衍生的“培优”模式逐渐成为职业教育发展的重要载体。它类似于我国社会治理过程中的典型试验，强调通过基层的试验实现对普遍问题解决方案的探索，以较低的社会成本实现较高的社会效益。这其中最为典型的是由教育部、财政部等部门围绕高等职业院校建设所实施的四个大型建设项目。其中“十三五”期间分别实施和启动了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》以及“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”。2019年教育部与山东省启动了高地建设，河南省、江苏省、江西省、成都市等省市也相继启动了类似的建设行动。这些以区域为基准的典型实验，既有为全国探路的重要价值，也充分关照了职业教育发展的地域性特征。除此之外，分四批实施的现代学徒制试点、1+X证书试点等工作也通过“试点探路”“重点培优”的方式，产生了积极的社会影响力。
培优虽然为低成本解决普遍问题提供了很好的方式，但是培优背后的项目式治理带来的“马太效应”也不可忽视。在坚持通过培优探路、示范的同时，还要研究如何让培优的成果发挥“先富带后富”的效应。此外，职业教育面临的问题不仅是点上的问题，更多的是面上的问题，这些问题存在于教育结构、人才培养、治理水平等各个方面，且在新时代呈现出新特征、新内涵，需要新的解决方案。解决这些问题是探索职业教育创新发展之路的前提和支撑，有利于夯实职业教育发展的基础。因此，“十三五”期间，职业教育不仅延续了培优的传统优势，还将“提质”作为“十三五”时期乃至未来一段时间职业教育发展的主轴。“提质培优”反映了全面、整体的发展观，体现了职业教育由典型突破向“典型突破+整体提升”的发展思路转变，有机融合了内涵发展、特色发展、系统发展的理念，探索和完善了职业教育整体提质基础上的重点培优发展模式。这一发展模式不仅为职业教育高质量发展提供了根本保障，同时还为职业教育制度创新、模式创新、思想创新提供了广袤的沃土，培植面向2035的职业教育现代化发展根基。
（四）深化了以育人为核心的职业教育产教融合办学模式改革
“十三五”期间，“产教融合”成为指导职业教育办学的关键词。产教融合思维强调，办学模式改革不仅是教育问题，而且是经济问题。不仅要解决多元主体办学的途径和实效性问题，更要将产教融合的重心摆在育人的位置，服务人才培养供给侧和产业需求侧的适应。但是，产教融合涉及的是教育体系和产业体系这两个异质性主体的融合，融什么、以何融、怎么融，这些问题亟待寻找解决的突破口。“十三五”期间，围绕产教融合的政策行动和实践探索，产生了不少有益的成果，为解决这些问题提供了多元方案。首先，1+X证书制度的建立，推动了我国技能证书制度由“国家取向”向“国家取向和市场取向并存”的方向迈进。X证书将各行业内的龙头企业引入证书开发的过程中，使企业客观上深度介入了职业院校的育人模式与课程改革，充分发挥学历教育和证书教育相融合的优势，满足复合型技术技能人才培养的社会需求。其次，职业教育“三教”改革如火如荼。“三教”改革的成果不仅体现在课程门数、教材数量、资源数量上的增加，更重要的是将行业企业深度融入职业教育育人体系之中，在“改进结果评价、强化过程评价、探索增值评价、健全综合评价”的基本原则下，探索教师、学生、教学督导部门、用人单位之间在育人层面的切入点和协同行动方式。最后，以育人为核心的产教融合办学模式改革，推动了职业院校内部不断优化治理结构，带动职业院校探索多元办学的可能及其实现路径。最为典型的是一大批职业院校产业学院、企业学院的建立，以及部分产教融合型企业、产教融合型城市的认定和建立。职业院校内部治理结构也开始适应多元治理、开放治理的理念，行业、企业、政府等通过校务委员会、决策咨询委员会等形式进入职业院校治理体系之中，在课程改革、教学改革、教材开发等领域享有充分的决策权或影响力，从而形成职业教育人才培养的新格局。
二、嵌入现代化的高质量发展：“十四五”时期我国职业教育发展的可能目标
“十三五”时期我国职业教育发展取得的一系列突破性成就，标志着职业教育已迈入高质量发展的新阶段。职业教育在“十四五”时期的发展，应紧扣“高质量发展”这一核心主题，明确“高质量”的时代内涵，构建职业教育高质量发展与“十四五”经济社会发展需求相协调的基本格局。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。也是《教育现代化2035》颁布以来迎来的第一个五年计划，“现代化”成为“十四五”规划的关键词。《教育现代化2035》提出到2035年，我国“总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国”。这其中，职业教育现代化扮演着至关重要的角色。教育现代化的根本目标是实现人的现代化。作为技术技能人才的培养主体，职业教育肩负着为产业供给高素质劳动力和促进劳动者生涯发展的双重职责。职业教育现代化的根本追求，是培养适应现代产业和具有全面发展能力的现代职业人，他们不仅是国家现代产业发展的支撑力量，更是拥有生涯发展空间与能力的个体。为了实现这一目标，职业教育要在体系上打通，在制度上保障，在内容上改革，在方式上创新，最终形成一个围绕现代职业人培养的有利环境，在现代职业人的培养中实现职业教育自身的现代化。
如果说“十二五”和“十三五”确立了包括职业教育在内的各级各类现代化的目标，以及职业教育现代化的行动框架，那么未来十五年的重点就应该是职业教育现代性的增加，以及对“现代”内涵的不断充实和完善。职业教育“十四五”应对标职业教育现代化发展的远景目标，基于职业教育现有的发展基础和高质量发展理念，从体系、制度、内容、方式等维度定位未来五年职业教育现代化的基本任务，实现“嵌入现代化的高质量发展”。在朝向这一目标的过程中，“十四五”时期的职业教育应该确立几个现代性增加的重点领域，如体系内涵的现代性、制度嵌入的现代性、育人模式的现代性。这些现代性是否增加和增加程度，直接决定了后两个五年的现代化工作基于何种水平开展。
（一）体系内涵的现代性
对职业教育的类型化追求经历了局部化到体系化的两个阶段。纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系的构建，改变了职业教育类型属性的内涵，一定程度上，职业教育的类型化改革就是“大职教观”视野下的现代职业教育体系建设。尽管我们在观念和建制层面确认了现代职业教育体系的基本框架和发展方向，然而对体系“现代性”的内涵诠释与丰富才刚刚开始，一些关键性的问题仍有待理论研究和实践探索，例如具有类型特征的职业教育体系应该表现出何种现代性特征？“纵向贯通、横向融通”的体系结构与现代职业人的培养之间存在何种联系和作用机制？智能化时代如何发挥学校职业教育体系纵向贯通的人才培养优势？横向融通的体系设计主要解决现代职业人培养的哪些关键问题，应该实现何种层次或形式的融通？对这些问题的回答，是未来五年乃至十五年内深化对职业教育现代化理解的关键，未来应围绕“现代职业教育体系”“职业教育现代化”和“职业教育类型地位”这三大概念，实现宏大叙事的理论构建，进一步丰富职业教育现代化的理论表达和实践创新成果，为“十四五”职业教育发展进一步奠定现代化基础。
（二）制度嵌入的现代性
现代职业教育体系的建立，离不开制度的供给和创新。新制度主义中的历史制度主义流派，将历史的维度引入制度分析的过程中，强调制度变迁的“路径依赖”和“关键转折时刻”。而这两者在当前职业教育基本制度的演化中均有体现。就“关键转折时刻”而言，最为典型的便是职业教育1+X证书制度的设计与实施。在大量职业资格证书被取消、职业教育学历证书与职业资格证书设计脱节的现实困境下，1+X证书制度在弥补现代职业教育体系不可或缺的技能评价机制之外，试图构建起一种市场取向的新技能评价制度，并借助学历证书和技能等级证书的融合，实现技术技能人才培养的现代化和职业教育治理的现代化。就“路径依赖”而言，比较典型的是“职教高考”制度的改革。职教高考的改革主要是为了响应“中等职业教育——职业专科教育——职业本科教育”内部贯通的新需求，试图通过升学考试的制度化变革，实现人才评价与升学的规范化和体系化。然而在现有的改革进程中，职教高考仍主要依赖2010年提出的“高职分类考试招生制度”的基本思路和框架，对职教本科和专科同时招生产生的考试内容与形式新需求、技能考试的可行性和潜在的公平性问题等回应不足。因此，在朝向职业教育现代化发展目标的过程中，制度的“路径依赖”和“关键时刻转折”将长期并存，且它们在不同程度推动或阻碍制度的进步。“十四五”期间应努力回答“现代职业教育体系需要什么样的制度基础”这一重要问题，从现代职业教育体系建设的根本目标出发，梳理已有的制度优势及不足，判断制度变革的必要性，找准制度供给的发力点，进一步提升制度嵌入的现代性。
（三）育人模式的现代性
培育现代职业人，人才培养模式及内容的现代化是基础。人才培养模式及内容的现代化根本上源于产业技术、生产组织方式、产业形态等的现代化，尤其是智能化工作系统对技术技能人才工作模式的深度影响，使得职业教育人才培养模式改革必须指向复合的专业型技术技能人才的培养。我国职业教育人才培养模式改革既有从德国“双元制”、英国“现代学徒制”等成熟模式汲取经验的应用成果，也有基于本国经济社会制度的“订单式”“工学结合”人才培养模式的本土探索。相应地也产生了工作过程系统化课程、学习领域课程、项目课程、模块化课程等多样化的课程改革方案，以及行动导向教学法、项目教学法等教学改革路径。21世纪以来，我国职业教育育人模式的现代化成果斐然，然而不可否认的是，其中有一部分是低水平的现代化成果。“低水平”的现代化育人表现在以下几个方面：简单移植国外育人模式，没有充分考虑本国本校职业教育基本制度和专业特征；重在零散措施的拼凑和凝练，忽视模式的顶层设计和先进育人思想的引领；课程教学改革浮在表面，重复建设现象突出，重在数量上的增加，缺乏对课程和教学理论的深度学习、思考、运用和升华等。
育人模式的现代性需要育人理念的革新，更需要现代教育理论的支撑，以及育人实践的大胆探索和有效总结。近年来借助于职业教育教学成果奖、“双高”建设等平台和项目，一大批兼具理论高度和实践深度的优秀育人模式得到总结和传播，为育人模式的现代性奠定了坚实的基础。但是指向职业教育现代化的育人模式，应该将重心从模式凝练转向模式内部的机制建设和内涵建设，基于中国职业教育基本制度特征和专业（群）发展需求，以先进的育人思想为指导，秉持“自上而下”的“设计—实施”理念，注重模式内部的课程和“三教”改革内容，突出模式的理论根基、本土特征、创新理念和扎实内容，让经过时间检验和沉淀的人才培养模式，能够映射出未来现代职业人的基本样态和发展潜力。
三、我国职业教育“十四五”发展的重要任务
（一）探索中等职业教育和职业高等教育的新发展模式
现代职业教育体系的建立，带来了对各层次职业教育发展定位的新挑战，一些基本问题亟待寻找突破方向，例如如何认识中等职业教育作为职业基础教育的功能定位及其属性？如何更好地发挥职业专科教育作为技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台的功能？五年制高职应如何寻求新的发展方向和策略？职业本科教育培养什么样的人才，其定位和属性与工程技术本科的区别是什么？这些问题关乎职业教育体系现代化的内涵解构，决定了其作为教育子系统与其他教育体系，以及社会体系互动的方式。
因此，未来五年应从探索中等职业教育和职业高等教育新发展模式入手，破解体系内涵的现代性问题。在中等职业教育的发展上，加强对中等职业教育特色化、多样化发展的理论研究、国际比较和实践探索，明确中等职业教育与地方产业人才需求结构、经济发展水平、教育资源供给等之间的关系，放宽特色高中办学的政策空间，寻求现代职业教育体系下我国中等职业教育发展的基本模式和多元路径。在职业专科教育的发展上，借助“双高计划”整体提升我国职业专科教育的办学层次和国际影响，探索职业专科教育和职业本科教育衔接的制度化路径；探索五年制专科教育的发展方向，突出其面向在地学生和企业的“在地性”、基于五年一贯系统规划的“长学制”、搭建中小企业合作平台的“平台化”等优势与特征。在职业本科教育的发展上，着重探索职业本科教育的办学目标、人才培养目标、学科建设和专业布局，明确职业本科教育作为本科教育的类型属性和办学要求，并制定职业本科教育的办学标准及人才培养和学科建设质量评估机制。
（二）强化职业教育体系内外部的制度协调和有效供给
“十四五”时期职业教育的高质量发展离不开基本制度的建设和完善。“纵向贯通、横向融通”的现代职业教育体系的建立并非仅仅是教育体系内部的工作，体系的建立和运转需要技术技能人才培养、使用、评价、发展等各个环节的参与和配合，每个环节都涉及大量的制度供给问题。然而，政府应明确其作为治理主体的制度供给边界，重点围绕质量兜底、秩序规范、壁垒破除等领域加大制度供给力度，一些属于市场自主调节或良性竞争范畴的领域应避免过多的制度干预，并进一步放宽基层的制度创新空间，为存在的问题寻找民间智慧。
未来五年的制度建设和完善可从内外部制度两个部分入手：一方面要强化教育体系内部的制度协调，优化教育系统内部的资源配置，例如服务职业本科教育人才培养的学位制度、服务中职、职业专科教育和职业本科教育贯通的职教高考制度、服务职业教育与其他类型教育学习成果沟通衔接的资格框架制度等。这些制度大多以顶层设计和政府供给为主，其目的是破除职业教育发展遇到的内部阻碍，完善乃至重构技术技能人才培养的制度环境。另一方面要促进职业教育体系与其他社会系统间的制度匹配和有效制度供给，例如促进产教融合校企合作的产教融合激励制度、完善技能评价的职业技能等级证书制度、促进技术技能人才就业和发展的工资分配、学习进修、积分落户、休假疗养等制度、提升技术技能人才社会地位和待遇的技能荣誉制度等。这些涉及社会外部系统的制度改革，既要发挥政府的协调与组织优势，同时也要秉持制度形成的社会建构观，找准制度供给的有效发力点，避免过多的制度干预导致市场的抵制或效果的折扣。此外，制度建设是一个长期的过程，要根据“十四五”职业教育高质量发展的要求，明确制度建设的轻重缓急和社会基础，制定中长期制度建设的总体规划。
（三）促进职业院校人才培养的规范化和体系化
“十四五”时期的职业教育高质量发展，应立足于高水平的现代化育人模式的探索，注重自上而下的顶层设计和系统实施，解决人才培养过程中长期存在的教师缺乏动力、理念缺乏引领、设计缺乏理论、过程缺乏体系的顽瘴痼疾。具体而言，人才培养改革可考虑以下几个抓手：一是依托“三教”改革构建校内教学治理体系。“三教”改革中的教师、教材和教法并非相互独立的改革主客体，而是职业院校教学治理体系中的三个相互关联的关键要素，其中教师是主体和主导，教材和教法既是目的也是手段，课程则是“三教”改革的内容基础。“三教”改革的目的不仅是单项改革，更重要的是将职业教育人才培养模式改革真正下沉到基层组织、基础环节和基本要素，依托“三教”改革实现院校内部教学治理体系的构建。二是探索中国特色学徒制的模式与实施策略，重点突出学徒制与学历教育的融通，与1+X证书制度的融通，构建体现现代性的学徒制内容体系、教学模式、教师专业发展模式等，打造嵌入社会制度、符合本土需求、彰显专业特色的学徒制实施模式。三是实施德技并修的职业教育评价改革，做好增值评价的类型化设计、过程评价的系统化建构、综合评价的科学化实施、结果评价的高质量改进，重点研究和探索技能评价的内容与方式，职业道德与职业素养评价的有效实施，以及“学校内部评价——省域学业水平评价——职教高考”的职业教育评价体系建设。