企业作为职业教育重要办学主体的制度困境与再造_资讯 - 公考资讯

摘要：发挥企业重要办学主体作用是新时代我国职业教育改革创新的重要方向之一。新中国成立以来，我国企业作为职业教育重要办学主体的制度经历了制度生成、制度调适和制度创新三个变迁阶段。诚然，70多年来我国在企业兴办职业教育的制度建设方面积累了较为丰富的经验，但是在制度供给方面仍然存在主体制度缺位、配套制度缺席以及制度内容缺可操作性等困境。为此，为发挥企业在职业教育中的办学主体作用需对现行制度进行合理再造，应补足主体制度、充实完善配套制度和强化制度内容的可操作性。
一、企业作为职业教育重要办学主体的制度困境
（一）企业作为职业教育重要办学主体的主体制度缺位
一是企办职业院校没有纳入生均拨款制度的覆盖范围。企办职业院校与公办职业院校都具有公益性质，理应纳入公共财政预算当中，但是却被划入“社会力量办学”的范畴，难以享受生均拨款制度的支持。因没有政策依据，只有浙江、辽宁和天津等少数省份将其纳入省级财政预算当中。
二是企办职业院校融资和核算渠道不畅。职业教育相对于普通教育来说办学成本较高，因此企办职业院校除企业投入和学费收入两项主要收入来源外，还需要社会融资和会计核算制度的支持，但是目前来看这两个渠道都面临一些限制。就融资而言，企办职业院校没有独立的财政账户，无法直接通过抵押和贷款等方式吸纳社会资本，让各类社会资本的效益充分涌流。就会计核算而言，企办职业院校只能按照企业会计制度核算，收入结余每年度必须向主办企业上交，尝不到举办职业教育的甜头。
三是企办职业院校教师无法享受事业编制。由于办学属性的模糊，目前企办职业院校的教师属于企业员工，享受企业编制，各项福利待遇依靠企业，这种编制差距带来的待遇差距导致高层次人才引进困难，优质师资流失严重，影响教师队伍的建设。
（二）企业作为职业教育重要办学主体的配套制度缺席
一是企业作为职业教育重要办学主体的配套法规严重不足。在理想状态下，现行《职业教育法》的配套法规是包括地方法规和专门法规在内的完整法规体系，现实状况却是大量的政策文件在实践中代替专门法规和地方法规对企业举办或参与举办职业教育的行为起着指导作用，现有专门法规和地方法规的数量跟不上企业办学在政策落实和政策执行效度监督等方面的现实诉求。
二是企业纳税和考核负担重。现实中，企业作为独立自主经营的经济实体要承担纳税的义务，企办职业院校作为企业的二级机构也要按照企业会计核算制度纳税，重复纳税经济负担过重。国资委对国有企业的考核注重国有资产的保值增值，然而国企办职业院校属于非经营性资产，容易拉低国有企业整体的绩效考核水平。此外，股东对股份制企业的考核注重其股权利益是否最大化，而职业教育事业是一项长期事业，短期内无法体现出对股权利益的价值。
三是内外部管理体制差异大。虽然已有企办职业院校成功探索出了理事会制度和监事会制度，并以学校章程的形式固定下来，形成了产权性质不同的学校和企业合作的制度基础，但是从全国层面来看，主管企业管理所属职业院校的方式形形色色，法人治理结构和管理制度尚未一致，致使部分企业提出由所属职业院校上交办学利润的不当要求。
（三）企业作为职业教育重要办学主体的制度内容缺可操作性
一是现行《职业教育法》关于企业作为职业教育重要办学主体的规定不清。现行的《职业教育法》关于企业办学的内容略显单薄，对企业举办或参与举办职业教育的身份、权利、义务、对象、惩罚以及激励补偿等或一笔带过，或只字未提，尤其是没有界定国企办职业院校的法律地位和法人属性。这使得国企办职业院校处于公办和民办的中间地带，享受不到任何一方的政策红利。
二是其它领域相关法规对企业作为职业教育重要办学主体的支持力度不够。企业举办或参与举办职业教育首先作为一种教育活动，应该服从教育基本法的法律条款，但同时企业又必须在《企业法》《公司法》以及《劳动法》允许的法律范围内活动，因此这些法律与职业教育法规配合起来调整企业举办或参与举办职业教育的内外部社会关系具有合理性。但是《企业法》《公司法》和《劳动法》等相关法律对于企业举办或参与举办职业教育的内容只有提及，对企业举办或参与举办职业教育的支撑力度远远不够。
三是教育费附加返还的比例和对象不明。近年来地方政府用于职业教育的教育费附加越来越多，但是返还对象基本上是以地方政府为举办主体的职业学校，企办职业学校受益不多。就返还比例而言，已有国家政策的规定是返还城市教育费附加的20％-30％用于职业教育，但是在实际操作中针对企业的返还比例远远低于20％或不予返还。就返还对象而言，存在由集团总公司缴纳教育附加费而返还给集团下属子公司的情况，而集团下属子公司出于体制机制的限制无法将返还的教育附加费直接投入到下属职业院校。
二、企业作为职业教育重要办学主体的制度再造
（一）补足缺位主体制度
第一，扩大生均拨款制度的覆盖面。国企办职业院校纳入生均拨款范围，央企办职业院校生均经费纳入国有资本经营预算，地方国企办职业院校生均经费纳入省级财政预算，以政府购买服务的形式配合生均拨款政策。
第二，建立企业举办职业教育财政专户，按高校会计制度核算。央企办职业院校由中央财政开设财政专户，地方国企办职业院校由属地同级财政开设财政专户，核算方式与公办职业教育一样按照高校会计核算制度进行，允许每年度的结余结转到下一年度继续使用。
第三，为企办职业院校教师提供事业编制。企业办职业院校属地的教育部门和人社部门应为企业教师营造公平的工作环境，在《教师法》下根据院校实际情况增加事业编制，确保企业教师与公办教师待遇平等，摆脱企业员工身份的限制。
（二）充实完善配套制度
第一，狠抓配套法规体系建设。应加快制定奖惩条例等有关企业作为职业教育重要办学主体的专门法规，对《职业教育法》中所对应的内容进行补充和具体化，更具针对性。地方法规的制定需以上位法为依据，因地制宜，继续发挥先行先试和积累经验的先锋模范作用。
第二，落实税收抵免政策，奖励办学企业。企办职业院校的支出可于税前扣除，税收激励可从增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等的优惠入手，用于分担企业向政府纳税的代理成本以及由此衍生出的服从成本。此外，国资委对国有企业举办或参与举办职业教育的考核性质可由经济责任转为社会责任，可为优秀办学企业或招收特殊人群的企业提供低息贷款并设立企业举办或参与举办职业教育奖励基金，给予办学积极性高的企业物质激励。
第三，构建层级式联席会议制度，健全企办职业院校的法人治理结构。加强企办职业院校理事会和监事会建设，成立专业指导委员会、学术指导委员会和教育教学委员会等专门机构，建立起师生广泛参与企办职业院校治理全过程的长效机制，使得企业依法行使举办职业教育的权利，承担举办职业教育的责任，法人治理结构和管理制度更好地体现企业举办职业教育的独特性。
（三）强化制度内容的可操作性
第一，修订现行《职业教育法》，充实关于企业作为职业教育重要办学主体的内容。现行《职业教育法》中涉及企业举办或参与举办职业教育的条款有11条之多，非常分散，可将有关内容集中起来作为单独的一章，名称为“企业举办或参与举办职业教育”，除了继续强调企业举办职业教育的义务外，还需说明企业举办或参与举办职业教育的机制、渠道和权益，特别是要明确界定国企办职业院校应为二级事业法人，属于公办性质，享受与公办院校同等的待遇。
第二，加强其它领域相关法规对企业作为职业教育重要办学主体的支持力度。《企业法》《公司法》和《劳动法》等其它领域与企业权益密切相关的法律须做出适当调整，在合理调整范围内增加其有关企业举办或参与举办职业教育的内容，在国家机关、社会和群众的监督下从不同角度与职业教育法律法规一起为企业提供适用法律保障。
第三，明确教育附加费返还的比例和对象。确立教育费附加返还的比例并由地方政府落实返还到企业手中，用于企办职业院校的基础设施建设和师资队伍建设等，切实保证办学质量。
作者简介：马 君（1979—），男，宁夏同心人，陕西师范大学教育学院副教授，教育学博士，研究方向为职业教育基本理论与职业教育政策；李姝仪（1996—），女，甘肃陇南人，陕西师范大学教育学院硕士研究生，研究方向为职业教育政策。